Descripción de la situación 2006-07

Desde 2006 observamos una tendencia preocupante en el incremento en los Presupuestos Generales del Estado de los recursos canalizados a través del FAD:

§ En 2006 se presentó una enmienda de adición al artículo 55 de la Ley de PGE a través de la cual el FAD podría alcanzar hasta un total de 978 millones de euros y en el que se especificaba que:

 “un máximo de 330 millones de euros estará destinado a financiar aportaciones de capital y contribuciones financieras a programas de desarrollo y organismos y fondos fiduciarios internacionales, en el marco de la competencia del Ministerio de Asuntos Exteriores y Cooperación con los que tenga a suscribir el oportuno convenio o acuerdo financiero”.

§ En el paso por el Senado de la Ley de Deuda Externa el partido socialista presentó dos enmiendas (44 y 45) que aumentan de nuevo la asignación presupuestaria al FAD 2006 [1]:

 44. “La dotación del Estado al Fondo de Ayuda al Desarrollo, se incrementará en el año 2006 en 528 millones de euros, adicionales a los establecidos en el artículo 55 de la Ley 3072005, de 29 de diciembre, de PGE 2006.

Como consecuencia de lo indicado en el apartado anterior, el Consejo de Ministros podrá aprobar operaciones adicionales con cargo al FAD, por el importe indicado. Inicialmente esta cantidad se destinará a la constitución de un Fondo Fiduciario desde el que a iniciativa del MAEC y a propuesta de la Comisión Interministerial del FAD, se financiarán aportaciones futuras a Fondos y Programas pertenecientes al Sistema de Naciones Unidas o a cualquier otro organismo de carácter público y multilateral con los que España suscriba el oportuno convenio o acuerdo de financiación.

 45. “Para hacer efectivo el cumplimiento de lo establecido en la disposición anterior, se concede un suplemento de crédito al presupuesto en vigor de la sección 20 “Ministerio de Industria, Turismo y Comercio”; servicio 06 “Dirección General de Comercio e Inversiones”, Programa 431ª “Promoción comercial e internacionalización de la empresa”; capítulo 8 “Activos Financieros”, artículo 87 “aportaciones patrimoniales” concepto 871 “Al Fondo de Ayuda al Desarrollo” por mporte de 528 millones de euros.

El anterior suplemento de crédito se financiará con los reintegros que efectué el Consorcio de Compensación de Seguros provenientes de recobros anticipados de la deuda externa percibidos en el ejercicio 2006. La disposición del suplemento de crédito dotado en el apartado 1, queda condicionada al ingreso de los recursos que lo financian en el Tesoro Público”.

§ Según recoge el proyecto de Ley de Presupuestos para el 2007 en su artículo 58.- Fondo de Ayuda al Desarrollo, el Consejo de Ministros podrá aprobar operaciones con cargo al FAD por un importe hasta 1.504.893.960 € a lo largo del 2007. De concretarse esta cifra el incremento en relación al año 2006 sería de un 54%.

El FAD para este año se divide en tres conceptos diferentes [2]:

· “FAD en materia de Cooperación”: 624.893.960€. Esto son aportaciones para cooperación al desarrollo vía Organismos Internacionales No Financieros (52% del total). Aparece en los activos financieros de la sección del Ministerio de Asuntos Exteriores y Cooperación.

· “FAD para Instituciones Financieras Internacionales y para la Gestión de la Deuda Externa – FIDE”: 230.000.000€. Corresponden a contribuciones a Organismos Financieros Internacionales (19% del total). Se encuentra entre los activos financieros en el Ministerio de Economía y Hacienda.

· “FAD para la Internacionalización”: 350.000.000 €. Son lo que comúnmente conocemos como FAD, créditos bilaterales entre Estados para la internacionalización de la empresa española (29% del total). Forman parte de los activos financieros en el Ministerio de Industria, Turismo y Comercio.

¿Por qué se produce este incremento en el FAD?

Para entender este incremento debemos hacer referencia a varios elementos contextuales:

§ Presión social por alcanzar el compromiso electoral de destinar a AOD el 0,5% PNB al final de la legislatura.

§ Debido a la positiva evolución de las economías de algunos de los países deudores del Estado español (ej. Países con petróleo), se está produciendo un incremento sustantivo de las devoluciones de los préstamos [3]. Estos son ingresos financieros que se contabilizan en el capítulo 8 “activos financieros”. El Gobierno ha decidido emplear estos recursos en el aumento de la AOD a través de asignaciones al Fondo de Ayuda al Desarrollo [4] para destinarlos tanto a créditos como a aportaciones a instituciones internacionales (financieros y no financieros). Para ello, tal y como se ha puesto de manifiesto en el epígrafe anterior se siguen dos vías diferentes:

 Incrementar la partida de Fondo de Ayuda al Desarrollo del Ministerio de Industria, Turismo y Comercio: Artículo 55 de la Ley de PGE 2006 y enmienda en la Ley de Deuda Externa.

 Incrementar la partida de Fondo de Ayuda al Desarrollo en los presupuestos de varios ministerios (Comercio, Exteriores y Economía): PGE 2007

§ De ambas formas se consigue incrementar la AOD sin afectar el déficit, dado que el capítulo 8 no se incluye en el cálculo del déficit (sólo del 1 al 7).

§ Un último elemento clave es la falta de capacidad y de instrumentos que ha caracterizado al Ministerio de Exteriores y Cooperación para gestionar estos recursos. Esta es una de las razones por las que se ha recurrido a lo largo de los años a engrosar el FAD y el volumen de AOD gestionado desde el Ministerio de Comercio. En los PGE 2007 se avanza con la asignación de la mayor parte de los fondos al Ministerio de Exteriores y Cooperación. Para la correcta ejecución es necesario que se produzca la reforma demandada de la AECI y que en ella se incluyan el desarrollo de competencia para gestionar estos recursos y el diseño de los mecanismos necesarios.

Análisis crítico

El sustantivo incremento de los FAD (de aprobarse los planes del Gobierno previstos para el 2007 estaríamos ante el aumento más importante de la historia del FAD desde su creación, ahora hace 30 años) es muy preocupante. Dicho instrumento ha sido reiteradamente criticado por las ONGD y incluso por el sector empresarial.

El FAD se está convirtiendo en un cajón de sastre. Bajo el paraguas del FAD se incluyen tanto los tradicionales créditos para la internacionalización de la empresa como la mayor parte de las contribuciones a organismos internacionales (tanto financieros como no financieros).

A pesar de que el incremento de las contribuciones a organismos internacionales es una de las demandas de las organizaciones sociales, resulta insensato seguir ampliando las funciones del FAD, que no se creó para financiar aportes a organismos internacionales, sin haber llevado a cabo la reforma necesaria. Especialmente nos parece incongruente engrosar este instrumento a través de la enmienda presentada por el PSOE a la Ley Reguladora de la Gestión de la Deuda Externa en el trámite en el Senado ahora que la misma Ley obliga al Gobierno, en su Disposición transitoria primera, a abordar su imprescindible y urgente reforma.

Técnicamente además el empleo de este mecanismo para ampliar la AOD no es el más adecuado debido al extraordinariamente lento proceso de ejecución (Comisión Interministerial, Consejo de Ministros, Negociación ICO con Instituciones Internacionales, Formalización…). Por tanto, existe un alto riesgo de que esta cantidad no sea ejecutada a finales de año. Finalmente, el uso de los cobros de la deuda para financiar el incremento de la AOD suscita un problema. Parte de los cobros provienen de fallidos de seguros de CESCE (Compañía Española de Seguros de Crédito a la Exportación) cuyo origen no ha sido auditado, al igual que tampoco se han auditado los créditos FAD (cuyos intereses cancelados computan como AOD). Por tanto, podríamos estar contabilizando como AOD recursos provenientes de deudas ilegítimas y pagos que nunca deberían haber sido realizados.

¿Qué pedimos?

1. Compromiso político con el aumento de la AOD. El gobierno no puede mantener un compromiso firme con el aumento de la AOD y al mismo tiempo pretender un impacto mínimo sobre el déficit presupuestario. El aumento de la AOD debe centrarse en las partidas más orientadas a erradicar la pobreza, mayoritariamente donaciones a OINF, proyectos y programas de AECI y subvenciones a ONG. Utilizar el FAD como una estrategia financiera para aumentar la AOD sin incrementar el déficit no responde a este compromiso.

2. Llamar a las cosas por su nombre. El FAD fue concebido como mecanismo de internacionalización de la empresa. Por ello, y para no confundir a la sociedad civil, lo que son aportaciones a Instituciones Internacionales deben ser reconocidas como tales y se deben crear instrumentos diferenciados para ello, como el “Fondo para Organismos Internacionales No Financieros”, dependiente de Exteriores y Cooperación.

3. Orden interno de políticas. Debe ser la AECI y no el Ministerio de Economía y/o Comercio quien gestione EN TODO SU PROCESO la dotación de recursos de este nuevo Fondo para los Organismos Internacionales No Financieros. El FIDE (Fondo para Instituciones Financieras Internacionales y para la Gestión de la Deuda Externa) debería depender de Economía con la participación y coordinación estrecha con el MAEC.

4. Desaparición del FAD en la AOD. El FAD (tanto el crediticio como el de donación) debe dejar de contabilizarse como AOD, como ya han hecho países de nuestro entorno como el Reino Unido.

5. Estas demandas implican rechazar la enmienda presentada por el PSOE, que consideramos que va en detrimento de la calidad de la cooperación española y distorsiona la oportunidad de realizar una reforma profunda de este instrumento. No tiene sentido seguir incrementando su dotación cuando su reforma es inminente.

Notas:

[1] El sorprendente hecho de que utilice la Ley de Deuda Externa para incluir una enmienda con el objetivo de ampliar la dotación del FAD tiene una explicación también legal y es que cambiar una Ley, como la de Presupuestos Generales, exige hacerlo con otra ley. Por lo tanto, no se podría hacer a través de un decreto u otro mecanismo.

[2] Anualmente el PGE especifica un monto total asignado cada año en ese presupuesto (850 y 1.204 millones en 2006 y 2007 respectivamente) y un volumen total que el Consejo de Ministros puede aprobar (978 y 1.504 millones de euros respectivamente en 2006 y 2007). Este último es mayor puesto que incluye montos que fueron aprobados en años anteriores pero que están pendientes de pasar por Consejo de Ministros. Por tanto, la suma de los tres componentes que se especifican es equivalente al monto asignado para 2007, 1204 millones de euros.

[3] Dado que lo que se contabiliza de FAD como AOD son los desembolsos netos, un incremento de los reembolsos reduce los desembolsos netos y por lo tanto disminuye la contribución del FAD al volumen de AOD total.

[4] Si estos recursos no se emplean en el año de ingreso se devolverían al Tesoro público y probablemente serían destinados a reducir la deuda pública, cuyo ratio en estos momentos no es un problema para el Gobierno español.